Geen weg terug: kunnen we nog uit de EU?

Tot voor het Verdrag van Lissabon was er geen ontsnappingsclausule opgenomen in de reeds bestaande statuten en verdragen van de Europese Unie (EU). Evenmin was er sprake van een bestaand beleid dat de uitstap uit de Eurozone bepaald. Nu nog is dit beleid non-existent. Naar mijn mening is er bewust gekozen voor geen uitstapbeleid, simpelweg omdat men de euro in gang heeft gezet met als doel permanente vertegenwoordiging onder EU-lidstaten. Het is opmerkelijk dat er geen enkel land tot nog toe uit de Unie is gestapt. Gezien de financiële situatie in een land als Griekenland zou men denken dat er op z’n minst oprecht overwogen wordt om te Eurozone dan wel de EU te verlaten.

Deel I

Met de introductie van de Europese Grondwet in 2004 was het de bedoeling om ook voor het eerst een uitstapclausule te ontwikkelen. Deze Grondwet werd echter door onder andere Nederland niet geratificeerd omdat het merendeel van de Nederlandse bevolking tegen stemde. Ook
Frankrijk stemde tegen en als gevolg hiervan werden verdere stemmingen in een aantal Europese landen uitgesteld. Vervolgens werd het Verdrag van Lissabon in het leven geroepen en dit was zowel inhoudelijk alsook feitelijk gelijkvormig de eerder verworpen Constitutie. Het verschil zit hem in het feit dat het om een Verdrag gaat in plaats van een Grondwet.

Het Verdrag van Lissabon geeft lidstaten voor het eerst de mogelijkheid om vrijwillig de EU te verlaten. Maar hoe verloopt een dergelijke procedure? Is de optie om de Unie te verlaten daadwerkelijk op vrijwillige basis of komt er meer bij kijken dan het aanvankelijk lijkt te zijn? En welke consequenties zijn er verbonden aan een uitstap? Om een overzicht te krijgen van de gehele procedure en de gevolgen daarvan voor een lidstaat is het van belang om de feiten op een rij te krijgen. Allereerst artikel 50 uit het Verdrag van Lissabon; het artikel dat een eventuele uitstap regelt.

Artikel 50
Onder eurosceptici is artikel 50 van het Verdrag van Lissabon een bekend artikel. Dit artikel regelt de uitstap uit de Europese Unie en luidt als volgt:

    1. Een lidstaat kan overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen besluiten zich uit de Unie
    terug te trekken.

    2. De lidstaat die besluit zich terug te trekken, geeft kennis van zijn voornemen aan de Europese Raad. In het licht van de richtsnoeren van de Europese Raad sluit de Unie na onderhandelingen met deze staat een akkoord over de voorwaarden voor zijn terugtrekking, waarbij rekening wordt gehouden met het kader van de toekomstige betrekkingen van die staat met de Unie. Over dat akkoord wordt onderhandeld overeenkomstig artikel 218, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Het akkoord wordt namens de Unie gesloten door de Raad, die met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit, na goedkeuring door het Europees Parlement.

    3. De Verdragen zijn niet meer van toepassing op de betrokken staat met ingang van de datum van inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord of, bij gebreke daarvan, na verloop van twee jaar na de in lid 2 bedoelde kennisgeving, tenzij de Europese Raad met instemming van de betrokken lidstaat met eenparigheid van stemmen tot verlenging van deze termijn besluit.

    4. Voor de toepassing van de leden 2 en 3 nemen het lid van de Europese Raad en het lid van de Raad die de zich terugtrekkende lidstaat vertegenwoordigen, niet deel aan de beraadslagingen of aan de besluiten van de Europese Raad en van de Raad die hem betreffen. De gekwalificeerde meerderheid wordt vastgesteld overeenkomstig artikel 238, lid 3, onder b), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

    5. Indien een lidstaat die zich uit de Unie heeft teruggetrokken, opnieuw om het lidmaatschap verzoekt, is op zijn verzoek de procedure van artikel 49 van toepassing.

In bovenstaand artikel is omschreven hoe een land uit de EU kan stappen. Juridisch gezien is dit tevens de enige manier waarop een land tot een dergelijk besluit kan komen. Indien een land zich wenst terug te trekken, moet de Europese Raad (ER) daarvan op de hoogte gebracht worden. De ER neemt deze beslissing in behandeling en sluit tevens een overeenkomst met het land waarin de voorwaarden voor het verlaten van de EU benoemd worden. Deze voorwaarden zijn van belang voor de toekomstige relatie tussen het land en de EU. Indien de Raad met minstens twee derde voor stemt, wordt de overeenkomst goedgekeurd door het Europees Parlement (EP).

Op het moment dat de overeenkomst van kracht wordt, zullen alle Europese verdragen en betreffende verplichtingen komen te vervallen voor het land dat de EU verlaat. Indien er geen sprake is van een inwerkingtreding van een dergelijke overeenkomst, vervallen alle verdragen en verplichtingen binnen twee jaar na de dag waarop het land officieel melding heeft gemaakt de EU te willen verlaten. Het land zal niet meer kunnen deelnemen aan vergaderingen of besluiten van de ER en van de Raad.

Met betrekking tot de overeenkomst die wordt gesloten en uiteindelijk wordt ondertekend door het EP, wordt niets gesteld over een eventuele ratificatie door andere lidstaten. Maar het is hoogstwaarschijnlijk dat dit vereist zal zijn om dezelfde reden als dat EU-lidstaten in beraad moeten gaan en tot overeenstemming moeten komen wanneer een land lid wil worden van de EU. Mocht dit scenario zich voordoen, dan kan artikel 50 niet geheel garanderen dat een uitstap met volledige consensus geschiedt, daar er maar een land roet in het eten hoeft te gooien en tegen de uitstap stemt.

Verder is ook de algemene verstandhouding van de EU tegenover naburige landen die geen lid zijn van belang gezien het feit dat een land zich uit de EU trekt maar vanzelfsprekend nog steeds in een omgeving van de EU zal bevinden. Tot slot geldt voor een ex-lidstaat dat na verloop van tijd opnieuw lid wil worden van de EU, de gebruikelijke procedure van aanmelding geldig is. Een dergelijk land wordt dus op dezelfde wijze binnengelaten als een land dat nog nooit lid is geweest.

Consequenties
Met betrekking tot de gehele procedure van uit de EU stappen, lijkt het verlaten ervan in theorie makkelijker dan bijvoorbeeld een toetreding tot de EU. Zo is er dus een ultimatum gesteld voor wanneer de onderhandelingen beëindigd moeten worden, terwijl een lid dat zich wenst aan te melden te maken krijgt met onderhandelingen die jaren kunnen duren. Het is dus niet de procedure zelf waarover men zorgen moet maken, maar juist de consequenties die volgen naar aanleiding van een uitstap uit de EU. Zeker gezien het feit dat er nog nooit in de historie van de EU een lidstaat is geweest dat die keuze heeft gemaakt, is het moeilijk in kaart te brengen wat nu de precieze gevolgen zullen zijn. Toch kan er op basis van bestaande Europese wet- en regelgeving een beeld worden geschetst dat toepasbaar is op de vraag welke gevolgen er verbonden zijn aan het verlaten van de EU.

Zoals gesteld in lid 2 van artikel 50 is het nog maar de vraag of ”de toekomstige betrekkingen” tussen een ex-lid en de EU een volledige uitstap kunnen waarborgen en in welke hoedanigheid beide partijen optreden na het verlaten van de EU. Toch kan een ex-lid niets in de weg staan om te kiezen voor een aangepaste verstandhouding met de EU. Er bestaan vandaag de dag verschillende niveaus van transnationale betrekkingen tussen de EU en Europese landen die geen volwaardig lid zijn van de EU. Zwitserland en Noorwegen zijn hiervan de beste voorbeelden en wellicht het Verenigd Koninkrijk dat geen euro als munteenheid heeft maar wel lid is van de EU.

Een niet te onderschatten gevolg heeft betrekking op de economie. Het is voor een land uiterst belangrijk om te weten hoe de economie zal anticiperen als het de transitie doormaakt van een unitaire economie naar die van een individuele, nationale en onafhankelijke economie. Er zullen beleidsbepalingen (her)ingevoerd worden vanuit de tijd voor het lidmaatschap, maar dan toegepast op het huidige politieke en economische klimaat. Deze zullen dan de voorgaande Europese beleidsvorming opvullen, indien een ex-lid heeft gekozen voor volledige vrijwaring van economische invloedssferen van de EU. Mocht dat laatste het geval zijn, dan zal dat land op zoek moeten naar economische partners voor bijvoorbeeld handel. Verder zullen er nieuwe wet- en regelgevingen ontwikkeld worden die handel met EU-leden mogelijk moet maken en tevens met landen waarin de EU het monopolie heeft op de handel. Daarnaast is het voor een ex-lid dat tevens de euro als munteenheid heeft, het gevolg dat de euro vervangen zal worden met een nationale munt. Hierover meer in het aankomende artikel met betrekking tot het verlaten van de Eurozone.

Verder zijn er ook gevolgen voor zaken die grensoverschrijdend zijn en niet per direct aangepakt kunnen worden. Deze vereisen wellicht zelfs de coöperatie met andere laden. Hierbij kunt u denken aan criminaliteit. Deze gevolgen hebben onder andere betrekking op criminaliteit en open grenzen, visserij, het klimaat en de uitstoot van CO2, internationale transportmogelijkheden en meer van dergelijke activiteiten.

Permanente Europese integratie?
In aanloop naar de totstandkoming van de Constitutie is er tijdens de zogenaamde Europese Conventie veel gedebatteerd over de inhoud en constructie van de Grondwet. Hoewel de onderhandelingen slechts tot een conceptversie hebben geleid, wil ik u de volgende opmerkelijke vondst niet onthouden. De Nederlandse delegatie heeft in naam van onze overheid haar wens uitgesproken dat het artikel in kwestie uit het Verdrag moest worden verwijderd. De delegatie bestond uit twee leden genaamd Gijs de Vries (D66) en Tom de Bruijn (D66) en middels een amendement verklaarden zij het volgende (vrij vertaald uit het Engels):

”De Nederlandse regering is van mening dat het mogelijk maken van een uitstap uit de Unie in tegenstrijd is met het idee van Europese integratie zoals opgenomen in het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU): Vastbesloten voort te gaan met het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa”.

Een nadere analyse van het citaat uit het VEU laat zien dat beide heren de laatste zin per ongeluk zijn vergeten: waarin besluiten zo dicht mogelijk bij de burgers worden genomen in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel. Het verbond dat eerder in het amendement wordt aangehaald, zal enkel geschieden wanneer dat dus gepaard gaat met burgerlijke consensus. Nu, het komt zelden voor dat de EU de belangen van de burgers inwilligt, maar feit blijft dat De Vries en De Bruijn pleitten voor regelgeving die in strijd is met Europese principes en tevens onzorgvuldig is gemotiveerd. Verder is het onbegrijpelijk dat twee heren in naam van het Nederlandse volk een dergelijke beslissing wilden nemen. Het feit dat Nederland tegen de implementatie van de Grondwet heeft gestemd, was het bewijs dat het merendeel niet zit te wachten op meer controle vanuit Brussel.

Artikel 50 betekent dus in beginsel dat elke Europese wetgeving voor een ex-lid komt te vervallen. Het is echter aan het ex-lid zelf hoe zij de situatie in een post-lidmaatschap opvangt wanneer het aankomt op de mogelijke gevolgen. Het complexe systeem van regels en richtlijnen is niet overzichtelijk waardoor een land geen duidelijk beeld heeft van de situatie na het verlaten van de EU. Verder is de inhoud van het artikel onduidelijk wanneer het uitleg geeft over een scenario omtrent de relatie tussen de EU en het ex-lid. Er wordt teveel ruimte overgehouden om te interpreteren en het is opmerkelijk dat er in de media slechts gepraat wordt over speculaties en mogelijke theorieën in plaats van daadwerkelijke onderhandelingen en besluitvorming.

Reacties

Daniël Leeuwenhart

De heer Leeuwenhart schrijft met regelmaat over de betrekkingen tussen de Europese Unie (EU) en Rusland. Als euroscepticus hecht hij waarde aan nationale belangen en verkiest deze boven de supranationaliteit van de EU. Met de kracht van de pen streeft hij naar meer macht voor Den Haag, en minder voor Brussel.